Publicado "O processo de integração local de refugiados por meio da inserção no mercado de trabalho: Um estudo a partir da experiência do estado de Pernambuco."

Capítulo "O processo de Integração Local de Refugiados por meio da Inserção no Mercado de Trabalho: Um estudo a partir da experiência do Estado de Pernambuco" publicado no livro Memória, Cultura e Sociedade, pela Atena Editora.

O estudo aborda as políticas que vem sendo desenvolvidas no estado de Pernambuco, para acolhimento e integração dos refugiados por meio do trabalho, principalmente após a Operação Acolhida do Governo Federal em 2018, como resposta a crise humanitária na Venezuela.

É abordado os perfis dos migrantes e dos solicitantes de refúgio dos últimos anos e a atuação de importantes instituições pernambucanas no processo de integração local e da busca pela autossuficiência através do trabalho.

Gratidão enorme a minha orientadora Thalita Silva (@thalitafmelos) que proporcionou toda essa construção e foi fundamental no alcance desse resultado!

Publicação disponível pelo link:https://www.atenaeditora.com.br/post-artigo/53497

Memória, Cultura e Sociedade

Atena Editora, 31 de maio de 2021.

DOI: 10.22533/at.ed.34021310518

ISBN: 978-65-5983-134-0

O processo de integração local de refugiados por meio da inserção no mercado de trabalho: Um estudo a partir da experiência do estado de Pernambuco.

Autores: Álvaro Luiz da Silva Santos & Thalita Franciely de Melo Silva

Capítulo 18, páginas: 216-234

O presente artigo aborda a integração local de refugiados no estado de Pernambuco, a partir da inclusão no mercado de trabalho. O estado tem evidenciado um aumento considerável de refugiados em virtude do eixo da interiorização da Operação Acolhida, criada pelo Governo Federal em resposta à crise humanitária na Venezuela, que fez com os migrantes e refugiados se deslocassem voluntariamente com objetivo de inclusão socioeconômica. A metodologia desse artigo é básica, exploratória, de abordagem qualitativa e realizada por meio de pesquisa bibliográfica e entrevistas semiestruturadas com órgãos e instituições locais. O estudo contribui para reflexão da sociedade para a necessidade de criação de políticas públicas a fim de garantir a integração local duradoura por meio da inserção laboral, garantindo assim, a autossuficiência do refugiado e de sua família.

CONSIDERAÇÕES INICIAIS

O deslocamento forçado é um dos desafios mais visíveis e complexos no cenário internacional. Isso se deve ao fato de que não só o indivíduo tem sido afetado – uma vez que é obrigado a deixar seu local de origem – mas os Estados de origem e de destino que são levados a criar políticas públicas para o acolhimento e inserção destas pessoas na sociedade.

O refugiado, conforme a Convenção Relativa para o Estatuto do Refugiado de 1951 ampliada pelo Protocolo Adicional de 1967, é aquele que teve que fugir de seu país de origem devido ao temor bem fundado de ser perseguido por motivos de raça, religião, nacionalidade, filiação a um determinado grupo social ou opinião política e é incapaz ou não quer buscar proteção do Estado de origem. Segundo dados do Alto Comissariado das Nações Unidas (Acnur, 2020), até o final de 2019, 79.5 milhões de pessoas se deslocaram forçadamente, no qual 264 mil tiveram como destino o Brasil. Desses, 43 mil foram reconhecidos como refugiados pelo Governo Federal em 2019 (Conare, 2019a, 2020a; Cáritas, 2020c).

O número elevado é fruto, também, da crise humanitária na Venezuela que fez com que vários indivíduos buscassem refúgio em outros países, sendo o Brasil o quinto destino escolhido. Para garantir o atendimento humanitário, o Governo Federal criou, em 2018, a Operação Acolhida, que dentre os seus eixos, destaca-se o Programa de Interiorização que fez com que os refugiados se deslocassem voluntariamente de Roraima para outros estados do país com objetivo de inclusão socioeconômica.

O estado de Pernambuco tem recebido venezuelanos nos últimos anos, o que exigiu que as autoridades governamentais desenvolvessem políticas públicas mais efetivas para o acolhimento destas pessoas. Como mecanismo de integração local, o trabalho é essencial para que os refugiados possam socializar e resgatar as competências profissionais para sua subsistência.

O presente artigo aborda a integração local de refugiados no estado de Pernambuco a partir da inclusão no mercado de trabalho. A escolha do tema surge a partir da necessidade de compreender as ações que estão sendo desenvolvidas no estado supracitado a fim de evidenciar as políticas públicas que foram desenvolvidas para atender os refugiados, principalmente, os venezuelanos.

Quanto à metodologia, embora se apresente algum dado estatístico, trata-se de um estudo qualitativo, no qual busca-se compreender, descrever e explicar de modo sensível como o refugiado se posiciona hoje no mercado de trabalho em Pernambuco a partir das políticas de acolhimento existentes . Além disso, essa pesquisa é de caráter exploratório e de procedimento bibliográfico, uma vez que foram utilizadas livros, teses, doutrinas, leis e convenções internacionais. De modo complementar, foram realizadas entrevistas semiestruturadas com o governo local, empresas e instituições não governamentais que se ocupam da questão dos refugiados, especificamente, da inserção no mercado de trabalho (Prodanov; Freitas, 2013).

Dessa forma, o presente artigo encontra-se estruturado em quatro seções: a primeiro trata da figura dos refugiados nas relações internacionais, com ênfase no pós Segunda Guerra Mundial, momento no qual tornou-se sujeito jurídico legal; a segunda aborda a proteção do refugiados no Brasil, com enfoque na criação da Lei do Refúgio nº 9.474/2017 e nas solicitações de refúgio presentes no CONARE; a terceira trata dos aspectos da integração local, com destaque para a inserção laboral como uma solução duradoura do ACNUR; E por fim, apresenta-se os atores envolvidos e as políticas públicas desenvolvidas pelo estado de Pernambuco para facilitar a inclusão do refugiado no mercado de trabalho.

O REFUGIADOS NAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS

As migrações internacionais se constitui, atualmente, como parte importante na agenda dos Estados em virtude do impacto significativo acarretado no país de origem e destino. Para a Organização Internacional para as Migrações (2009), significa o movimento de pessoas que deixam a residência habitual para se restabelecerem de maneira fixa ou temporariamente em outro país, implicando na transposição de fronteiras internacionais.

As pessoas podem migrar de maneira voluntária ou forçada. A primeira ocorre quando não há um elemento de coação que faz com que o indivíduo se desloque, como em casos de mobilidade de estudo ou trabalho. Já a segunda, caracteriza-se pela existência de elementos que ameacem a vida ou a sobrevivência do indivíduo, seja por origem de causas naturais ou humanas, como em situações de desastres, guerras, fome e perseguição (Oim, 2009). À exemplo de migração forçada, têm-se os refugiados – objeto de análise dessa pesquisa – que só adquiriram status legal no cenário internacional no século XX, quando os Estados perceberam que tratava-se de um problema comum após o fim da Segunda Guerra Mundial (1939-1945).

A percepção dessa problemática foi gradual, especialmente entre os séculos XIX e XX – período da dissolução dos antigos impérios da Europa Oriental e da região dos Bálcãs e com o início da Primeira Guerra Mundial (1914-1918) –, quando o número de refugiados aumentou consideravelmente. Estima-se que apenas nos territórios russos, cerca de 1 a 2 milhões de pessoas deixaram suas terras devido as mais variadas consequências da primeira guerra, e se dirigiram para diversos países da Europa, Ásia Central e o Oriente (Jaeger, 2001).

Com a queda do Império Otomano e a guerra civil Rússia, os refugiados não tinham proteção ou assistência oficial por parte dos governos, contando apenas com a ajuda humanitária de instituições beneficentes. Por conta disso, o Comitê Internacional da Cruz Vermelha e a Liga das Sociedades da Cruz Vermelha convocaram uma conferência, em 16 de fevereiro de 1921, para nomear um Alto Comissário que definiria o Estatuto dos Refugiados. Em 1 de setembro de 1921, o Dr. Fridtjof Nansen aceitou estar à frente da comissão, tendo permanecido até o ano de 1924 (Jaeger, 2001).

Segundo Silva (2014), durante o período de vigência da Liga das Nações (LDN) – 1919 à 1946 – várias instituições foram criadas para a execução de tarefas do Alto Comissariado para Refugiados, tais como: o Escritório Internacional de Nansen para Refugiados (1931-1938), o Escritório do Alto Comissariado para Refugiados da Alemanha (1933-1938), o Escritório do Alto Comissário da Liga das Nações para Refugiados (1939-1946) e o Comitê Intergovernamental para Refugiados (1938-1947).

Estas instituições contribuíram para um reconhecimento legal da necessidade de proteção aos refugiados no âmbito da LDN. Dentre outras atividades, destaca-se o reordenamento desse deslocamento que teve como consequência o processo de repatriação (direito pessoal de um refugiado em regressar ao país da sua nacionalidade em condições específicas) (Oim, 2009); a instrução aos governos dos países que recebiam esses refugiados; e a busca por um maior número de Estados aderentes à repatriação (Goodwin-Gill, 2014).

Outro marco importante na proteção dos refugiados foi a criação do Comitê Intergovernamental sobre Refugiados (IGCR, Intergovernmental Committee on Refugees), em 1938, que objetivava incentivar que os Estados assumissem obrigações legais, como boas condições de trabalho, documentos legais, assistência social e educação (Jaeger, 2001). As atividades do IGCR foram encerradas, em 30 de julho de 1947, depois que foi integrada a Administração das Nações Unidas para o Auxílio e Restabelecimento (ANUAR) e quando perdeu aporte financeiro por parte da comunidade internacional (Silva, 2014).

Cabe salientar que, nenhuma das instituições citadas anteriormente conseguiu estabelecer o refugiado como um sujeito jurídico legal, o que ocorreu somente com as transformações institucionais no pós Segunda Guerra Mundial com a criação da Organização das Nações Unidas (ONU) (Andrade, 2006). Em resposta a essa problemática, em 15 de dezembro de 1946, a ONU criou a Organização Internacional para Refugiados (OIR) com intuito, inicialmente, de reassentar milhares de pessoas, por meio de assistências governamentais como apoio individual e emprego (Goodwin-Gill, 2014). A OIR ficou ativa até 1949, quando foi substituída pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), em 1949, iniciando suas atividades no início de 1951.

O Estatuto do ACNUR, aprovado em 14 de dezembro de 1950, conforme Art. 8º salienta que assegurará a proteção de todos os refugiados que estiverem sob seu mandato:

a) Promovendo a conclusão e ratificação de convenções internacionais para proteção dos refugiados, velando pela sua aplicação e propondo alterações aos mesmos;

b) Promovendo, mediante acordos especiais com os Governos, a execução de todas as medidas destinadas a melhorar a situação dos refugiados e a reduzir o número dos que requerem proteção;

c) Apoiando os Governos e os particulares no seu esforço para fomentar o repatriamento voluntário dos refugiados ou a sua integração no seio de novas comunidades nacionais [...]

Também é posto que haja uma relação estreita com os Governos, e que esses informem o número de refugiados atendidos em seus territórios como as leis e regulamentações que lhes dizem respeito. Ademais, busca-se uma aproximação com as instituições privadas e as não governamentais que ocupam e podem contribuir com as questões de bem-estar dos refugiados.

O ACNUR teve um papel fundamental na criação da Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951 (Convenção de 1951) – principal instrumento de proteção internacional. Os Estados reconheceram a problemática dos refugiados como uma obrigação humanitária e social e compreendiam que sua resolução evitaria possíveis tensões na comunidade internacional. O Art. 1º, n.º 2 da convenção acima mencionada afirma que os refugiados seriam aqueles que:

[...] em consequência dos acontecimentos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951 e temendo ser perseguida por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas, se encontra fora do país de sua nacionalidade e que não pode ou, em virtude desse temor, não quer valer-se da proteção desse país, ou que, se não tem nacionalidade e se encontra fora do país no qual tinha sua residência habitual em consequência de tais acontecimentos, não pode ou, devido ao referido temor, não quer voltar a ele.

Um dos princípios mais importante da Convenção de 1951 é o non-refoulement (não devolução) presente nos Art. 32 e 33, que afirma que “nenhum dos Estados Contratantes expulsará ou rechaçará, de maneira alguma, um refugiado para as fronteiras dos territórios em que a sua vida ou a sua liberdade seja ameaçada [...]”. Esse princípio é tido como absoluto e sem exceção, o que acabou se firmando como uma regra do direito internacional e é a base para a proteção dos direitos dos refugiados (Goodwin-Gill, 2014).

A Convenção de 1951 permitiu definir quem poderia ser considerado um refugiado e ainda esclareceu os aparatos legais por parte dos Estados sobre o alcance legal das obrigações a serem assumidas. No entanto, dois entraves na proteção aos refugiados ainda eram visíveis: a limitação geográfica, no qual o contexto em que os refugiados foram inseridos se referiam apenas às transformações sociais da Europa; e a limitação temporal, que validava somente para eventos ocorridos antes de 1 de janeiro de 1951. Nesse contexto, foi elaborado um Protocolo Adicional sobre o Estatuto dos Refugiados da Convenção de 1951, em 1967, que possibilitou a ampliação do alcance da definição retirando as limitações acima descritas.

Vale destacar que a realidade latino-americana demandou que esses instrumentos fossem ampliados a fim de atender as especificidades regionais do refúgio. Entre as décadas de 60 a 80, o deslocamento forçado na região foi fruto, especialmente, das ditaduras presentes em vários Estados (Silva, 2014). Nesse cenário, a Organização dos Estados Americanos (OEA) não conseguiu dar uma resposta adequada para as crises que se instalavam na região. Em 1959, por exemplo, houve um grande êxodo em massa de cubanos e de milhares de indivíduos da Bolívia, Haiti, Honduras, Nicarágua e Paraguai devido aos regimes ditatoriais e a violência armada (Leomil et al, 2019).

Essa conjuntura propiciou a criação da Declaração de Cartagena, em 1984, fruto de um encontro de governos de dez países latino-americanos em Cartagena de Índias, na Colômbia (Barreto; Leão, 2010). Essa declaração ampliou a definição de refugiado para além da Convenção de 1951 e do Protocolo de 1967, conforme conclusão 3, n. 3:

[...] considere também como refugiados as pessoas que tenham fugido dos seus países porque a sua vida, segurança ou liberdade tenham sido ameaçadas pela violência generalizada, a agressão estrangeira, os conflitos internos, a violação maciça dos direitos humanos ou outras circunstâncias que tenham perturbado gravemente a ordem pública.

A importância da Declaração ainda se deu, segundo Leomil et al. (2019), pela confirmação da natureza pacífica, apolítica e humanitária, o reforço do princípio de non-refoulement, a garantia da confiabilidade dos instrumentos internacionais e a convergência e complementaridade das leis de direitos humanos, refletidos pela capacidade e vontade de todo um subcontinente com coordenação, cooperação e resposta que satisfaça os princípios comuns da proteção humanitária. Ademais, destacou a importância da colaboração da comunidade internacional através da responsabilidade regional, lidando por tanto com uma problemática de natureza aberta e inclusiva.

As potencialidades de amparo para aqueles que perderam a proteção dos seus países foram consideravelmente alargadas, o que permitiu um tratamento mais adequado para as recentes problemáticas como as que ocorreram na América Latina (Tarantini, 2006). Apesar do caráter não vinculante da Declaração de Cartagena de 1984, sua definição ampliada para o refugiado foi incluída no ordenamento jurídico de diversos países da América Latina, inclusive do Brasil pela Lei nº 9.474/97, permitindo o alinhamento às políticas internacionais.

O REFÚGIO NO BRASIL

O Brasil aderiu, em 1960, a Convenção de 1951, mantendo a reserva geográfica no qual apenas os refugiados europeus poderiam ser aceitos. Além disso, também desconsiderou o Art. 15 que se referia ao direito de associação a sindicatos e instituições sem fins lucrativas, assim como o Art. 17 referente ao direito de emprego remunerado e qualquer benefício ou garantia legal no âmbito da empregabilidade. O reconhecimento desses artigos só aconteceu, em 1972, quando o Brasil aderiu ao Protocolo Adicional de 1967, embora ainda tenha permanecido com a manutenção da reserva geográfica (Jubilut, 2007).

O ACNUR se instalou no Brasil, em 1977, no Rio de Janeiro em função da ruptura da democracia na América Latina. Seu trabalho se limitou às atividades de reassentamento (transferência de refugiados de um país anfitrião para outro Estado que concordou em admiti-los e, em última instância, conceder-lhes assentamento permanente) daqueles que não vinham da Europa. Andrade e Marcolini (2002) ressaltam que o Brasil também passava pela ditadura militar e dessa forma, evitava-se o recebimento de pessoas que poderiam se opor ao regime.

Os refugiados que chegavam ao país tiveram apoio de instituições de direitos humanos, como a Cáritas Arquidiocesana do Rio de Janeiro, Cáritas Arquidiocesana de São Paulo e a Comissão Pontifícia Justiça e Paz (Barreto et al., 2010). As duas primeiras realizavam atividades de acolhimento aos refugiados, criando mecanismos de proteção para essas pessoas, enquanto que a última legalizava os trabalhos humanitários feitos pela Igreja Católica, especialmente, com projetos sociais para refugiados.

A reserva geográfica só foi extinta, em 1989, pelo Decreto nº 98.602, momento em que foi incorporada a Declaração de Cartagena de 1984 sem qualquer ressalva. Desse modo, passou a permitir o recebimento de refugiados independente de sua origem e estipulando uma dinâmica processual para a solicitação e concessão do refúgio (Tarantini, 2016).

Com o início do processo de redemocratização no Brasil, o Ministério da Justiça publicou uma portaria interministerial nº 394 em 1991, que ampliava os direitos de proteção dos refugiados e definia as normas de admissão sob a proteção do ACNUR. Essa portaria, conforme Art. 3º, permitiu inclusive o direito ao trabalho, que havia sido negado anteriormente com a restrição dos Art. 15º e 17º da Convenção de 1951. Por essas restrições, o número de refugiados no Brasil ainda era reduzido. À exemplo disso, em 1992, 1.200 angolanos que fugiam da guerra civil em seu país, além daqueles que eram originários da República Democrática do Congo, da Libéria e da ex-Iugoslávia buscaram proteção no Brasil (Barreto et al., 2010).

O Brasil precisava que os mecanismos de proteção da Convenção de 1951 ampliada pelo Protocolo Adicional de 1967 fossem internalizados. Dessa forma, ocorreu uma articulação entre os Ministérios das Relações Exteriores, Trabalho, Saúde e Educação, juntamente com o ACNUR (representando as Nações Unidas) e as Cáritas (representando a sociedade civil), que resultou na criação da Lei do Refúgio n. 9.474, de 22 de julho de 1997.

Essa Lei é uma das mais completas para proteção dos refugiados no mundo, pois englobou todas as predisposições da Convenção de 1951, do Protocolo Adicional de 1967 e da Declaração de Cartagena de 1984. O Título I, Art. 1º traz que refugiado é aquele que:

I - devido a fundados temores de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas encontre-se fora de seu país de nacionalidade e não possa ou não queira acolher-se à proteção de tal país;

II - não tendo nacionalidade e estando fora do país onde antes teve sua residência habitual, não possa ou não queira regressar a ele, em função das circunstâncias descritas no inciso anterior;

III - devido a grave e generalizada violação de direitos humanos, é obrigado a deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em outro país.

As demais contribuições trazem as predefinições do refugiado no Brasil, os trâmites para a solicitação de refúgio, os redirecionamentos da aplicação ou não do status de refugiado (incluindo sua perda), os direitos e obrigações, as soluções duráveis do ACNUR, a relação da lei com demais instrumentos legais de proteção, entre outros.

Ficou estabelecido, na Lei n. 9.474/1997, que a União é o órgão responsável pelo acolhimento e proteção dos refugiados, excluindo Estados e Municípios dessa atribuição, embora nada impeça que estes também atuem neste sentido (Andrade, 2006). O pedido formal de refúgio deve ser realizado em um posto da Polícia Federal que regulariza temporariamente sua permanência no Brasil (Acnur, 2010). Assim que é feito, a solicitação de refúgio, conforme a Lei nº 9.474/97, é emitido o protocolo para emissão do Documento Provisório de Registro Nacional Migratório (DPRNM), que permite o gozo dos direitos no Brasil que são preservados pela Lei da Migração nº 13.445, de 24 de maio de 2017.

O Decreto nº 9.277, de 5 de fevereiro de 2018, complementa a Lei nº 13.445/17 especificando e assegurando: a expedição da Carteira de Trabalho e Previdência Social provisória para exercício de atividades remuneradas no país; a abertura de conta bancária em instituição financeira nacional; a inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF); o acesso às garantias e aos mecanismos protetivos e de facilitação da inclusão social decorrentes da Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados; e o acesso aos serviços públicos, em especial, os relativos à educação, saúde, previdência e assistência social (Brasil, 2018a).

Dados do CONARE (2020b) informam que, em 2019, havia 43 mil pessoas reconhecidas como refugiadas no Brasil. Quanto à nacionalidade, até maio de 2019, a maioria era da Síria (36,2%); seguido da República Democrática do Congo (15,1%); Angola (8,5%); Colômbia (7,2%) e Venezuela (3,1%); os demais 29,9% se dividem em outras 75 nacionalidades e pessoas apátridas. Ainda de acordo com o CONARE (2020a), entre 2017 e 2019 foram 198.051 solicitações de refúgio no Brasil, 155.763 continuam ativas aguardando decisão final. Sendo as maiores solicitações, 134.363, de venezuelanos (91.180 ativas).

Das decisões finalizadas do mesmo período, 23.217 (54,9%) tiveram resolução de mérito, ou seja, reconhecendo o solicitante como refugiado; 7.173 (17,0%) foram indeferidas; 11.827 (28,0%) foram de casos encerrados por motivos de própria solicitação, viagens para fora do país sem comunicar ao CONARE, falta de provas ou informações insuficientes, falta de atualização de dados pessoais e demais motivos que impeçam o andamento do processo conforme as normas e diretrizes regulamentadoras; e 47 (0,1%) foram decisões relacionadas à perda do status de refugiado (Conare, 2020b).

O público específico dessas solicitações corresponde em sua maioria ao gênero masculino que representam 25.793 (61,0%) das solicitações, e 16.495 (39,0%) feminino. Sobre a faixa etária: 428 (1,0%) foram de crianças abaixo de 4 anos; 994 (2,3%) de crianças entre 5 a 11 anos; 712 (1,8%) entre 12 e 17 anos; 16.484 (39,0%) de jovens adultos de 18-29 anos; 22.670 (53,6%) adultos de 30-59 e 1.000 (2,3%) solicitações de idosos a partir de 60 anos (Conare, 2020b).

Em junho de 2018, o Brasil reconheceu pela primeira vez a definição ampliada de refugiado da Declaração de Cartagena de 1984, isto é, a grave e generalizada violação de direitos humanos devido à crise socioeconômica e política da Venezuela. Esse reconhecimento possibilitou que houvesse uma simplificação no julgamento das solicitações, o que permitiu uma análise mais rápida dos pedidos (Conare, 2019a).

Desde o momento em que o refúgio é solicitado, é preciso que haja a integração dessa pessoa no lugar em que ela pretende se restabelecer. A autossuficiência não é possível sem um papel ativo da sociedade que acolha e atenda às necessidades de uma população diversa. O trabalho é essencial para integração local, pois além de permitir a reestruturação, resgata as competências desenvolvidas em sua vida, dá autonomia e liberdade, aprimora a linguagem, preserva e atribui novos contextos à sua identidade, além de contribuir para manutenção da economia do país que o tem recebido (Costa, 2006; Tarantini, 2016).

O PROCESSO DE INTEGRAÇÃO LOCAL DE REFUGIADOS

A Convenção de 1951 e o Protocolo Adicional de 1967 traz o princípio da integração local firmada como um direito internacional. Sua importância é pautada na ideia de que o refugiado deve ser inserido na sociedade, se tornando um membro ativo por meio da assimilação e da naturalização. O Art. 34º desta Convenção traz que: “os Estados Contratantes facilitarão, na medida do possível, a assimilação e a naturalização dos refugiados. Esforçar-se-ão notadamente para acelerar o processo de naturalização e reduzir, na medida do possível, as taxas e despesas desse processo”.

O termo assimilação foi rechaçado pela comunidade internacional, uma vez que sua utilização levaria à uma compreensão errônea da inserção do refugiado no país de destino. Nesse sentido, seria esperado a adequação deste ao país acolhedor, abandonando sua cultura, costumes, língua de origem e estilo de vida, buscando se assemelhar à comunidade acolhedora (Moreira, 2014). Dessa forma, o ACNUR passou a promover o uso do termo integração local, compreendendo que consiste no processo de adaptação frente às mudanças de valores, normas e comportamentos para que o refugiado e a comunidade local possam conviver juntos de modo aceitável.

Foi estipulado pelo ACNUR três soluções duráveis, que estão presentes na Lei n. 9.474/97, em seu Título VII, a saber: repatriação voluntária, reassentamento e integração local. A repatriação voluntária é caracterizada pelo direito pessoal de um refugiado em regressar ao país da sua nacionalidade em determinadas condições específicas. Enquanto que, o reassentamento se refere à transferência de refugiados de um país anfitrião para outro Estado que concordou em admiti-los e, em última instância, conceder-lhes assentamento permanente.

Já a integração local diz respeito ao processo de acolhimento do refugiado no país de destino, que envolve dimensões legais, econômicas, sociais e culturais. A OIM (2009, p. 34) define integração como o “processo através do qual o imigrante é aceite na sociedade, quer na sua qualidade de indivíduo quer de membro de um grupo”.

A Declaração de Cartagena de 1984 reforça que os Estados devem internalizar as predisposições da Convenção de 1951 e do Protocolo Adicional de 1967, recomendando em seu Tópico II: “o fortalecimento de programas de proteção e assistência aos refugiados, sobretudo nos aspectos de saúde, educação, trabalho e segurança; que se estabeleçam programas e projetos com vista à autossuficiência dos refugiados”; e que os Governos da região empreguem os esforços necessários para erradicar as causas que provocam o problema dos refugiados.

Por ser um processo complexo, é preciso que haja equilíbrio e cooperação entre todos os atores para que se torne um processo eficaz e duradouro enquanto for necessário. Para o refugiado, busca-se a adaptação sem que tenha que renunciar a própria cultura, e para o país acolhedor, é preciso que a sociedade, instituições e o governo facilitem e ofereçam às condições mínimas necessárias para o reestabelecimento (Baeninger; Moreira, 2010). No processo de integração local é fundamental que o refugiado tenha o direito ao trabalho garantido pelo país de acolhimento. A Convenção de 1951 estabelece no Art. 17, “o tratamento mais favorável dado, nas mesmas circunstâncias, aos nacionais de um país estrangeiro no que concerne ao exercício de uma atividade profissional assalariada”. Já o Art. 24º, garante ao refugiado o mesmo tratamento dado aos cidadãos nacionais sobre os direitos ao trabalho e de previdência social.

O direito ao trabalho é interdependente e indivisível a muitos outros direitos, como à plena saúde física e mental. Além disso, estudos recentes destacam os benefícios quando a integração local, por meio deste direito, é bem desenvolvida. Fielden (2008) aborda que os refugiados contribuem economicamente e de forma orçamentária com o país acolhedor no desenvolvimento de áreas subdesenvolvidas. Ademais, a longo prazo, melhorando a infraestrutura do país com estradas, escolas e hospitais financiados por instituições internacionais, que são permanentes para uso dos refugiados e de moradores locais.

A respeito disso, o Asylum Access (2014) destacou alguns fatores econômicos a favor do direito ao trabalho para os refugiados, entre eles: 1) a possibilidade de refugiados autônomos criarem empregos por serem autossuficientes (dependência de processos legais para validação de diplomas); 2) depressão de salários, quando moradores locais trabalham por valores menores a fim de competir com refugiados; 3) aumento do comércio fronteiriço, com a importação de mercadorias estrangeiras para satisfazer as demandas dos refugiados; e 4) perda de receita fiscal, com direitos trabalhistas negados não é possível pagar impostos para contribuir com o serviço púbico.

Por outro lado, embora a Convenção de 1951 estabeleça obrigações aos países acolhedores quanto ao direito ao trabalho aos refugiados, na prática, poucos países se preocuparam com essa temática (Acnur, 2006). Segundo Tarantini (2016, p. 26), o ACNUR relata que de 214 países consultados sobre as legislações internas que permitem o trabalho, apenas 37% estariam de acordo aos padrões internacionais de direito ao trabalho.

O Asylum Access (2014) afirma que as maiores barreiras para garantia do direito ao trabalho para os refugiados são: a falta de uma lei interna comprometida com o acesso ao trabalho; a falta de conhecimento da língua local; a cultura do país acolhedor; a discriminação de forma geral, como a xenofobia; a falta de processos e legislações internas específicas para o refugiado; a negação da justiça, o que impossibilita recorrer a crimes de maus tratos e exploração; barreiras burocráticas, como altas taxas e papelada complexa que impedem a legalização do refugiado; a falta de acesso à educação e cursos de capacitação; e a falta de informação sobre as oportunidades de emprego e dos direitos trabalhistas.

Quando o trabalho não é viabilizado como um direito presente no processo de integração local, os refugiados ficam mais propensos a conflitos com a comunidade local, causando tensões e frustrações nesse processo de retomada de vida (Acnur, 2006). Em algumas comunidades no Brasil, a participação de refugiados em programas sociais como o Bolsa Família e outras políticas sociais específicas, são motivos para reações hostis pela população local (Baeninger; Moreira, 2010).

Fielden (2008) também ressalta, que há fatores reais perceptivos que fazem com que Governos e moradores locais tenham receios em receber refugiados. A problemática que envolve o uso de recursos naturais, a competição por terras e empregos, a pressão dos serviços públicos como escolas, estradas e hospitais, fazem com que a integração ocorra de forma não monitorada, algumas vezes, sem ajuda institucional e material.

Baeninger e Moreira (2010) apontam que a falta de emprego, moradia e a discriminação são os principais obstáculos para integração. As condições de trabalho e os salários oferecidos geralmente são insatisfatórios, sendo comum, muitos estarem trabalhando em empregos informais. Além disso, cita-se as dificuldades para serem atendidos em serviços públicos como de saúde e moradia, bem como a discriminação pela população local que os confundem como fugitivos da justiça, o que o torna ainda mais difícil a inserção no mercado de trabalho.

No Brasil, o ACNUR, o Governo Federal e a Cáritas têm buscado apoio e parcerias para o ingresso do refugiado no mercado de trabalho. Juntos, propiciam a facilitação do ensino da língua portuguesa, o treinamento profissional, cuidados médicos e dentários, entre outros. Somente no país, existem cerca de 100 organizações locais envolvidos que dão assistência e suporte aos refugiados da América da Latina (Baeninger; Moreira, 2010).

Uma pesquisa realizada pelo ACNUR e pelas Cátedras Sérgio Vieira de Mello (2019d), evidenciou que dos 487 refugiados entrevistados: 57,5% afirmou estarem trabalhando; 19,5%, procuravam emprego (taxa maior que a média nacional brasileira); 8,62% eram estudantes, 5,75% desocupados (sem trabalhar ou procurar emprego); 5,34% cuidavam de afazeres domésticos; 0,62% aposentados ou pensionistas; e 2,67% empreendedores, renda de amigos ou de familiares, e outros.

Nesse cenário, Costa (2006), faz algumas recomendações para aperfeiçoamento das políticas de trabalho no Brasil, dentre os quais, destaca-se o incremento e constância dessas ações entre o Governo e as instituições. Desse modo, fatores que viabilizam a inclusão no mercado de trabalho proporcionam o bom desenvolvimento da integração local. Nos últimos anos, o fenômeno da migração forçada atingiu novas dinamicidades, como por exemplo, a crise na Venezuela que contribuiu para o aumento das solicitações de refúgio em todo o Brasil, tendo o estado de Pernambuco sido afetado por essas mudanças.

O REFUGIADO NO MERCAO DE TRABALHO DE PERNAMBUCO

O Brasil, em 2018, por meio do Decreto nº 9.285 de 15 de fevereiro de 2018, reconheceu as graves violação dos direitos humanos na Venezuela, simplificando as solicitações de refúgio e implementando planos de ações para acolhimento dessas pessoas (Brasil, 2018b). Em nota técnica, emitida no processo nº 08018.001832/2018-0 do CONARE, foi abordado a existência do alto número de incidentes violentos, bem como o número de vítimas na Venezuela (Brasil, 2019).

Com a chegada de venezuelanos no Brasil, foi implementada em 2019, a Operação Acolhida, regimentada pelo Decreto nº 9.970/2019 em resposta à crise humanitária. O Comitê Federal de Assistência Emergencial buscou a interiorização dos refugiados no país pela Força-Tarefa Logística Humanitária (FTLOG), que por meio de parcerias com companhias aéreas que operam no Brasil, disponibilizaram assentos gratuitos, e com demais órgãos e instâncias como a ONU, a sociedade civil, instituições religiosas, iniciativa privada, Estados e Municípios, para assistência, acompanhamento e acolhimento dos solicitantes de refúgio (Brasil, 2020a).

Com o processo de interiorização, muitos venezuelanos foram encaminhados para o estado de Pernambuco, dando início a um processo relativamente novo no estado, que demandou estratégias e políticas públicas especificas do governo para o atendimento desse público. Os históricos locais apontam que os primeiros refugiados teriam chegado ao estado em 3 de julho de 2018, quando 114 pessoas chegaram ao Recife. Entre 2018 e 2019, o total de migrantes que entraram em Pernambuco foi de 343 pessoas, fator que contribuiu para o aumento das solicitações de refúgio no Estado (Pernambuco, 2020b).

Um dos processos importantes no estado foi a criação do Comitê dos Direitos das Pessoas em situação de Refúgio, Migração e Apátrida (COMIGRAR- PE), que é um espaço de diálogo, com a integração de diversos órgãos e instituições locais para criação de estratégias de acolhimento dos refugiados. As atividades, os planos de ações e os projetos desenvolvidos ainda estão em fase de desenvolvimento. Seu principal objetivo é fortalecer o trabalho em rede das entidades públicas e privadas para a promoção e defesa dos direitos das pessoas em situação de refúgio, migração e apátrida (Recife, 2020).

Entre os anos de 2004 a 2016, o número de pessoas que solicitaram refúgio no estado de Pernambuco foi de 61, e entre 2017 à 2019, foram de 221 solicitações (Conare, 2020a). Até o final de 2019, 64 solicitações haviam sido finalizadas concedendo status de refugiado a 9 pessoas (14,1%) e negando a outras 3 (4,7%). As demais decisões foram sobre encerramento de casos por diversos motivos regimentados, no qual metade das decisões proferidas foram para venezuelanos com 32 solicitações de refúgio finalizadas (50,0%), seguidos de 21 cubanos (32,8%) e outras 6 nacionalidades que compõem as decisões (Conare, 2020b).

Segundo Wilma Sousa, supervisora técnica da Gerência de Proteção Social Especial de Alta Complexidade da Secretaria de Desenvolvimento Social, Criança e Juventude (SDSCJ) do Governo do Estado de Pernambuco, em resposta à entrevista concedida por e-mail no dia 18 de novembro de 2020, o Governo do Estado atendeu 365 refugiados, todos venezuelanos, entre os anos de 2015 à 2019. Desses, 68 foram acolhidos na cidade de Recife (aos cuidados da Cáritas Recife), 158 foram para Igarassu (aos cuidados das Aldeias Infantis SOS) e os outros 139 para Carpina (aos cuidados da Instituição Ação Missionária para Áreas Inóspitas - AMAI), todos acompanhados pelo Governo do Estado e outras instituições públicas alinhadas a Operação Acolhida (Pernambuco, 2020b).

A Secretaria Executiva de Assistência Social (SEASS) do Governo do estado tem a finalidade de providenciar a regularização dos documentos dos refugiados e oferecer suporte no processo de integração local. Desse modo, fica responsável pelo atendimento nas questões de saúde, inclusão de crianças nas escolas e pelas estratégias de qualificação profissional e inclusão no mercado de trabalho (Pernambuco, 2020a).

O fomento de políticas públicas se intensificou no final de 2019, pela identificação da demanda espontânea e emergente dos migrantes e refugiados venezuelanos da etnia Warao, presentes nas ruas da cidade de Recife em situações de vulnerabilidade social. Estes migrantes se deslocaram para outras cidades do estado como: Caruaru, Jaboatão dos Guararapes, Garanhuns e Surubim, ao qual tem acompanhado os processos de mudanças juntamente com a FUNAI NE e as Secretarias de Assistência Social de cada município (Pernambuco, 2020b).

Os perfis dos venezuelanos, atendidos pelas políticas do Governo do Estado, indicam que a maioria dos refugiados possui o ensino básico ou cursos técnicos. Em geral, tinham como ocupação ou profissão: serviços gerais, pedreiro ou ajudante, garçons, mecânicos, motoristas, repositores de estoques, técnicos de óleo e gás, padeiro, cozinheiros, enfermeiros, professores, advogado e engenheiro civil e de telecomunicações (Pernambuco, 2020a).

Os últimos dados do Governo do Estado referente à empregabilidade apontam que entre 2018 a 2019, o percentual de refugiados venezuelanos, que conseguiram entrar no mercado de trabalho, foi de 30% (Pernambuco, 2020a). As agências de trabalho locais, por meio da Secretaria do Trabalho, Emprego e Qualificação (SETEQ) informaram por meio de contato telefônico, que não existe uma política específica para contratação de refugiados, bem como não há distinção nos cadastros dos candidatos na hora da seleção.

A Prefeitura de Recife, por meio de Rosângela Fontes (Gerente da Proteção Social Básica) e Andrea Pedrosa (Assistente Social da Equipe Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família- PAIF Migração), em resposta à entrevista concedida por e-mail realizada no dia 31 de agosto de 2020, reforçou que a dinâmica de refugiados no estado é particularmente nova na cidade, e que o Serviço de Proteção Básica da Assistência Social articulou a participação das políticas setoriais para o atendimento das diferentes demandas.

As articulações possibilitaram o atendimento, em 2018, de 102 refugiados venezuelanos urbanas; e em 2019, de 23 refugiados venezuelanos urbanas e 112 da etnia Waraos, totalizando 237 refugiados no período. Pelo Serviço de Proteção Básica da Assistência Social, foram atendidos diretamente 205 pessoas, sendo 67 (32,6%) adultos homens e mulheres e 25 (12,2%) crianças e adolescentes de origem urbana; e 61 (29,7%) crianças e adolescentes, 47 (23,0%) adultos homens e mulheres e 05 (2,5%) idosos da etnia Waraos (Recife, 2020).

Para inclusão dos refugiados no mercado de trabalho, a prefeitura junto à Agência do Trabalho do Município, fez ações de cadastramento no banco de dados da instituição, incluindo aproximadamente 60 inscrições no sistema público do trabalho. Dessas, cinco teriam conseguido uma vaga de emprego facilitado pelo Programa do Acesso ao Mundo do Trabalho (ACESSUAS) do município (Recife, 2020). Esse programa foi desenvolvido pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) e busca a autonomia de todas as famílias (não só refugiados) usuárias da Política de Assistência Social, por meio da integração ao trabalho (Brasil, 2020b).

Outras políticas para integração vêm sendo desenvolvidas por meio de articulações com as redes de serviços da prefeitura e outras instituições, fortalecendo uma política de acolhimento de refugiados na cidade e promovendo outros direitos fundamentais (Recife, 2020). Os refugiados que são acolhidos pela Cáritas no Recife têm a ajuda do Governo do Estado, da Prefeitura do Recife, e de outras instituições locais (Cáritas, 2020a). Segundo Davi Ramirez (Educador Social) da Cáritas, em resposta à entrevista concedida por e-mail no dia 06 de novembro de 2020, a instituição iniciou atividades para acolhimento dos refugiados em 2018, com o Programa PANA Cáritas Brasileira, que consiste em promover e replicar as experiência da cidade de Recife, promovendo a defesa dos direitos a partir da sensibilização da sociedade civil e dos órgãos responsáveis pelo desenvolvimento de políticas públicas (Cáritas, 2020a).

Quanto à inserção no mercado de trabalho, o projeto Rede de Amor e Solidariedade (RAFA) promove ações voluntárias da sociedade civil brasileira na busca pela inserção laboral dos refugiados, a partir de criação de bancos de dados de talentos Venezuelanos. O objetivo é a inclusão laboral e a busca de parceiros e empresas que façam contratações, estimulando o caráter social e humanitário em Pernambuco (Cáritas, 2020a).

Outro projeto em destaque é o Creciendo, que faz o acompanhamento dos refugiados para formação e capacitação profissional. A partir da Economia Popular Solidária, que se caracteriza por relações de colaboração solidária, no qual os refugiados podem comprar e vender produtos entre si, busca-se a implementação de fundos rotativos que contribuem em rede para a autossuficiência (Cáritas, 2020a). Além disso, no dia 19 de novembro de 2020, foi lançado a Plataforma Creciendo que tem como objetivo promover e viabilizar o trabalho da rede de artesãos e empreendedores venezuelanos.

Cabe mencionar, ainda, a Casa dos Direitos, inaugurada em 10 de dezembro de 2018, pelo Instituto Humanitas UNICAP (IHU) e pela Cáritas. É um espaço voltado para dar apoio aos refugiados, propiciando acolhimento, atendimento jurídico e psicossocial e capacitações profissionais. A finalidade é fomentar oportunidades para que os refugiados tenham acesso ao mercado de trabalho, estimulando a inserção produtiva. Em 2018, a instituição atendeu 37 famílias, sendo 50 homens e 52 mulheres, constituindo 07 (6,9%) pessoas com até 1 ano de idade; 11 (10,8%) de 2 a 6 anos; 07 (6,9%) de 7 a 12 anos; 09 (8,8%) de 13 a 17 anos; 66 (64,7%) de 18 a 59 anos e 2 (1,9%) pessoas cima de 60 anos (Cáritas, 2020b).

Em termos de empregabilidade, 17 estariam trabalhando na informalidade como: vendedor ambulante, diarista, pintor, pedreiro, cuidador de idosos e PCDs, ajudantes de cozinha e em lava jato; e 16 conseguiram trabalho formal, atuando na construção civil, como empregada doméstica, mecânico, comércio e ajudante de cozinha. Em 2019, a instituição recebeu mais 31 famílias com 80 pessoas, totalizando 182 pessoas acolhidas desde sua inauguração (Cáritas, 2020b).

Programas específicos de capacitação também tem sido oferecidos pela instituição por meio da UNICAP, que incluem: Legislações brasileira e Direito Internacional, Língua Portuguesa, Desenho Industrial, Comunicação e Mobilização. Ademais, possuem parcerias com outras instituições como o CIEE-PE, que oferecem cursos profissionalizantes, objetivando integrar as pessoas em situação de vulnerabilidade social. Foram atendidos em 2019, 09 venezuelanos que concluíram o ciclo de capacitação, expandido, posteriormente, para o atendimento de mais 102 pessoas (Ciee-PE, 2019; Cáritas, 2020b).

Em Igarassu, a instituição Aldeias Infantis SOS atua na região desde 2006, iniciando suas atividades dentro da comunidade local e posteriormente em um condomínio próprio com terreno doado pela prefeitura. Dados de Pernambuco (2020b) informam que 158 venezuelanos foram redirecionados para instituição entre 2018 e 2019. As atividades englobam as áreas de proteção e acolhimento para educação, saúde, família e direitos humanos (Aldeias, 2020a).

Como processo de acolhimento e inserção no mercado de trabalho, os refugiados recebem apoio institucional através de doações e parcerias locais. Primeiro dentro da própria instituição, onde são assistidos e preparados para o mercado de trabalho através de qualificação profissional; e no segundo momento, quando já empregados, inicia-se o processo de transição para autossubsistência, além das estruturas institucionais em que podem se integrar à sociedade com moradia própria ou alugadas e demais utensílios e moveis domésticos que também são frutos de doação pela comunidade e empresas da região (Aldeias, 2020b).

Em Carpina, os primeiros 31 refugiados chegaram em 19 de abril de 2019 e foram acolhidos pela Ação Missionária para Áreas Inóspitas – AMAI, que é uma liderança missionária religiosa cristã que desenvolve trabalhos sociais para acolhimento e proteção desse público em situações de vulnerabilidade social. Em 2020, totalizaram 139 refugiados recebidos pela instituição (Amai, 2020a; Pernambuco, 2020b). Em contato por telefone, o pastor Jonenildo Virgolino, presidente da AMAI, informou que a instituição tem realizado trabalhos sociais de acolhimento e educação através do “Proyecto NAI (Niños amigos de los inmigrantes)”. Também foi informado que a AMAI está em processo de mudança física e administrativa para o sertão pernambucano, onde possui campo de atuação na zona rural das cidades de Bodocó e Araripina, o que pode indicar uma maior interiorização dos refugiados no estado de Pernambuco (Amai, 2020b).

Como visto, o Estado de Pernambuco tem desenvolvido políticas públicas a fim de garantir a proteção aos refugiados venezuelanos. Apesar dos desafios recentes, esse estado tem conseguido atender, em parceria com organizações não governamentais, empresas e sociedade civil, os grupos de venezuelanos que tem sido destinado pela Operação Acolhida. O direito ao trabalho é fundamental para que a integração local seja efetiva, de modo a propiciar meio de subsistência a este indivíduo e a sua família.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O objetivo desse artigo foi descrever como as políticas de acolhimento vem sendo desenvolvidas para integração local do refugiado no mercado de trabalho em Pernambucano. Partiu-se, incialmente, do processo histórico nas Relações Internacionais e seus desdobramentos no Brasil, o que permitiu uma melhor compreensão da dinamicidade do processo de refúgio e o papel dos diversos atores envolvidos com a temática.

O entendimento de quem poderia ser considerado refugiado sofreu várias mudanças com o tempo e a localidade. Diversas instituições contribuíram para o entendimento da necessidade de proteção dos refugiados. Entretanto, foi somente após a Segunda Guerra Mundial que o refugiado se tornou um sujeito jurídico legal, com a criação do ACNUR, da Convenção de 1951 e do Protocolo Adicional de 1967.

Esses marcos, somados à Declaração de Cartagena de 1984, contribuíram no Brasil para a criação da Lei do Refúgio nº 9.474/1997 e a formalização do CONARE. Como processo de solução duradoura para problemática dos refugiados, é importante destacar que a integração local é fundamental no processo de inserção do refugiado na sociedade acolhedora. O trabalho é um dos meios mais importantes nesse processo, pois permite o seu restabelecimento, conferindo proteção, liberdade e autonomia que antes lhe foi negada.

O Estado de Pernambuco tem recebido um número cada vez maior de refugiados e as instituições locais junto ao Governo do Estado, tem buscado desenvolver ações que amenizem essa problemática por meio de parcerias com a União, ONGs, instituições privadas e a sociedade civil. No entanto, os índices de inserção do refugiado no mercado de trabalho formal pernambucano não atingem uma grande parcela de refugiados que deram entrada no estado nos últimos anos.

A inclusão dos refugiados no mercado de trabalho é de suma importância para uma boa integração local que atenda aos requisitos de proteção internacional. Embora cursos profissionalizantes e outras políticas de acolhimento sejam ofertadas, os planos de ações e políticas específicas para a integração pelo trabalho ainda estão em desenvolvimento pelo governo local.

Por fim, destaca-se a necessidade de ampliar a discussão e produzir mais pesquisas de cunho teórico-conceitual, metodólogo e empírico, sobretudo em Pernambuco, para que as percepções e as experiências com refugiados enriqueçam a compreensão do fenômeno no país e contribuam com políticas que cada vez mais atendam às reais necessidades.

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